העלאת ארנונה במסלול ירוק
האם מישהו מציבור הקוראים היה מעלה על דעתו כי במדינה דמוקרטית מתוקנת, המאמינה בשמירה על זכויות תושביה ואזרחיה, אפשר להעלות את נטל המסים "במסלול ירוק"?
מסלול ירוק משמעו הרשאה לבצע פעולה או מהלך ללא בקרה וללא מעצור, פשוט חופשי-חופשי; כמעט על פי רצונו של זה שלו ניתנה ההרשאה.
אני מניח, וגם רוצה לקוות, שאף אחד מציבור הקוראים לא סבור שמותר, במדינה דמוקרטית, להעלות מסים במסלול ירוק. אבל יש לי הפתעה, שגם מהולה באכזבה עמוקה: בית המשפט העליון בישראל חושב אחרת. הוא חושב שכן מותר להעלות את נטל המס במסלול ירוק, והוא גם נתן לכך גיבוי שבדין להעלאת נטל מס הארנונה בישראל במסלול הירוק.
מהותו של מס הוא תשלום חובה המוטל על תושב, אזרח או עסק מכוח כפייה, גם כאשר מי שמוטל עליו המס אינו מבקש שירות או תמורה עבור התשלום הנכפה עליו. במסגרת זו, מס הארנונה הנגבה על ידי הרשויות המקומיות הוא במהותו מס לכל דבר. ההבדל היחיד הוא שמס זה לא זורם לקופת אוצר המדינה אלא לקופת הרשויות המקומיות.
אולם המאפיין המרכזי של מס הארנונה, בניגוד למסים אחרים, כמו מס ההכנסה או מע"מ, נעוץ בכך שמס הארנונה מהווה כיום את הפרצה הרחבה ביותר והמסוכנת ביותר במערכת המסים בישראל. הוא מועלה בהתמדה ובתלילות מדי שנה על כלל התושבים וגם על המגזר העסקי כולו (להוציא כמה חריגים בודדים של קומץ רשויות מקומיות המבקשות להפחיתו כדי להקל על תושביהן. מספרן של צדיקות אלה הוא בערך חמש, לא יותר מכך).
מס הארנונה מועלה באופן תמידי מדי שנה על בסיס של שני נדבכי עושק שנוצרו בחוק ההסדרים במשק המדינה בשנת 1992 בפרק הרשויות המקומיות.
הנדבך הראשון הוא הצמדה אוטומטית מדי שנה למדד משולב שהוא מחצית ממדד יוקר המחיה ומחצית ממדד השכר הציבורי. הצמדה אוטומטית זו, ללא נגיעת יד אדם, היא אחד העיוותים הראשונים בשיטת המיסוי של הארנונות. ההגדרה של המגזר הציבורי היא רחבה ביותר, והיא כוללת לא רק את שירות המדינה אלא גם בתי חולים ממשלתיים וגופים ציבוריים שונים.
כאשר מדד השכר במגזר הציבורי עולה פי ארבע לעומת מדד השכר במגזר הפרטי, כמו שהיה בשנת 2013, או כאשר מתבצעות במגזר הציבורי חריגות שכר בהיקפים של מאות אלפים ואפילו מיליונים, כפי שאנו לומדים מדי שנה, עם ישראל כולו סופג העלאות אלה דרך צינור מס הארנונה. כשעודכן מס הארנונה לשנת 2014 מדד המחירים לצרכן עלה ב-1.34%, בעוד שמדד השכר במגזר הציבורי עלה ב-5.39%. כתוצאה מכך, מס הארנונה לכל עם ישראל עלה ב-3.36% או 3.66% (57 רשויות שחתמו עם משרד האוצר על הסכם הלוואה למדינה בסך של 450 מיליון ש"ח, ובתמורה הורשו להעלות את מס הארנונה בשיעור של 0.3% נוספים מעבר לנוסחת העדכון הכללית). מאחר ומדובר בהצמדה אוטומטית, בזמן חקיקת החוק היו כוונות טובות. שאפו שהרשויות המקומיות תתייעלנה, ואז נקבע שההצמדה תהיה רק ל-80% מאותו המדד המשולב.
לפני בערך כשנתיים הוחלט לבטל את מדד ההתייעלות, וכך עם ישראל כולו משלם מס ארנונה גבוה יותר, העולה מדי שנה במלוא עליית המדד המשולב.
הנדבך השני, על גב הנדבך הראשון, הוא האישורים החריגים להעלאת הארנונה. המחוקק סבר כי יכולים להיות מקרים יוצאי דופן, חריגים במהותם, שיצדיקו לאפשר העלאה מעבר להעלאה האוטומטית פרי ההצמדה למדד המשולב.
המסלול להעלאה נוספת חריגה במס הארנונה בנוי כך: הרשות המקומית מגישה בקשה למשרד הפנים, פקידות משרד הפנים בודקת, שר הפנים מאשר, ולאחריו חותם גם שר האוצר. האישור החריג ניתן ללא בקרת המחוקק, ללא שקיפות וללא שאפילו יש מודעות ציבורית להעלאה זו. עם הזמן, הרשויות המקומיות החלו להרחיב את השימוש בבקשות לאישורים חריגים, שכן היענות המשרדים להעניק להם אישורים חריגים אלה יצרה את הפיתוי הנדרש.
בשנת 2012 כבר הוצף משרד הפנים בבקשות למתן אישורים חריגים ומשום כך, ואני מצטט מה שהוסבר לבית המשפט בהצהרת הפרקליטות:
"בוצע ביוזמת מנכ"ל משרד הפנים ועל דעת משרד האוצר 'פיילוט' במסגרתו ניתן בשנת 2012 אישור אוטומטי לבקשות להעלאת תעריף הארנונה לסיווגים שאינם למגורים, ובלבד ששיעור ההעלאה המבוקש (מעבר לעדכון האוטומטי) אינו עולה על 15%".
נא שימו לב: "מעבר לעדכון האוטומטי".
פרקליטות המדינה הצהירה ביושר רב שבישראל הועלו המסים במסלול ירוק. הליך זה כונה "אישור אוטומטי". על כך אמר מבקר המדינה בדו"ח המקיף שהוא הוציא באשר לנושא השימוש באישורים החריגים להעלאת הארנונה, ואני שוב מצטט:"מהנתונים עולה כי היקפן הגדול של הבקשות המאושרות כאישור חריג אינו עולה בקנה אחד עם מטרת החקיקה – לאפשר העלאה חריגה במקרים מיוחדים בלבד – והדבר הופך את החריג לכלל ומשמש אמצעי לעקיפת המנגנון והתכלית של חוק ההקפאה".
מסקנה פשוטה, בלתי נמנעת, שאינה מתעלמת מהמשמעות והתוכן של המונח "אישור חריג", שכן הוא מאושר מעל ובנוסף להצמדה האוטומטית הגבוהה מאוד בלאו הכי. לא צריך הרבה להתעמק כדי להבין שאישור חריג צריך להיות מוענק בנסיבות יוצאות דופן, בהתייחסות ספציפית לרשות המבקשת, כחריג לנורמה המקובלת, ולא שהחריג עצמו יהפך לנורמה.
אבל מול נדבכי העושק שתוארו בקצרה ברשימה זו, של נוסחת ההצמדה האוטומטית, ביטול מדד ההתייעלות, שפע האישורים החריגים – בית המשפט העליון בבג"צ 4771/13 בחר להעניק הכשר להעלאת המס במסלול ירוק. הוא פסל את העתירה של לשכת התיאום של הארגונים הכלכלים, וקבע ששיקול הדעת שהוקנה לשרים מאפשר הפעלת סמכותם גם להעלאת מס הארנונה, במסגרת מה שקרוי האישור החריג, על ידי אמות מידה כלליות וללא בדיקה ספציפית של כל רשות ורשות בנפרד אם אכן נוצרו אותן נסיבות מיוחדות המצדיקות את מתן האישור החריג.
יש לי הערכה כנה לשופטי בית המשט העליון ואני מתאמץ לשמור עליה; אולם החלטה כאמור משמעותה אי הבנת המטריה ועיוות מושג המס במדינה דמוקרטית.
במילים מכובסות ומשפטים כלליים, הפך בית המשפט העליון לא למי שמגן על הציבור בפני עושק המסים ולא למי שמקבע אמות מידה הקובעות שמס אפשר להטיל רק בדרך מתוקנת, הגיונית ונכונה, על פי פרשנות חוק מצומצמת ולא פרשנות חוק מרחיבה. יהיו המילים שנאמרו אשר יהיו, ויהיו המשפטים שנוסחו אשר יהיו, התוצאה היא ברורה ביותר: החלטת בית המשפט העליון משמעותה מתן גיבוי למהלך שלא נעשה עד היום כדוגמתו בישראל, הרשאה להעלאת מסים במסלול ירוק; "החריג אומץ כנורמה".
אם נעשה פרפראזה על אמרת צ'רצ'יל, כי גם כאשר האסטרטגיה מעוררת התפעלות כדאי לבחון לפעמים את התוצאות; על זה יאמר: גם כאשר החלטת בית המשפט העליון ניתנת במשפטים המנוסחים היטב, כדאי מאוד להתבונן בתוצאה.
בין שתי הקביעות, זו של מבקר המדינה וזו של בית המשפט העליון, מן הנכון להעדיף את זו של מבקר המדינה. תוצאה זו מסבירה עד כמה נחוצה חקיקה כדי להגן על הציבור בישראל.
באחד מהדיונים בבית המשפט העליון, אמר כב' השופט אליקים רובינשטיין:
"שוב פרשת ארנונה – עד מתי נכלה ימינו בפרשיות ארנונה שונות ומשונות?"
ובכן, לבית המשפט העליון ניתנה ההזדמנות לעשות צדק בנושא, אולם הוא בחר להגן על עושק הארנונה, ועל כן יתכן ויאלץ לכלות כוחותיו בעתירות ארנונה נוספות; על שום שפעמים רבות בית המשפט הוא מבצרו היחיד של העשוק.
אני מניח, וגם רוצה לקוות, שאף אחד מציבור הקוראים לא סבור שמותר, במדינה דמוקרטית, להעלות מסים במסלול ירוק. אבל יש לי הפתעה, שגם מהולה באכזבה עמוקה: בית המשפט העליון בישראל חושב אחרת. הוא חושב שכן מותר להעלות את נטל המס במסלול ירוק, והוא גם נתן לכך גיבוי שבדין להעלאת נטל מס הארנונה בישראל במסלול הירוק.
מהותו של מס הוא תשלום חובה המוטל על תושב, אזרח או עסק מכוח כפייה, גם כאשר מי שמוטל עליו המס אינו מבקש שירות או תמורה עבור התשלום הנכפה עליו. במסגרת זו, מס הארנונה הנגבה על ידי הרשויות המקומיות הוא במהותו מס לכל דבר. ההבדל היחיד הוא שמס זה לא זורם לקופת אוצר המדינה אלא לקופת הרשויות המקומיות.
אולם המאפיין המרכזי של מס הארנונה, בניגוד למסים אחרים, כמו מס ההכנסה או מע"מ, נעוץ בכך שמס הארנונה מהווה כיום את הפרצה הרחבה ביותר והמסוכנת ביותר במערכת המסים בישראל. הוא מועלה בהתמדה ובתלילות מדי שנה על כלל התושבים וגם על המגזר העסקי כולו (להוציא כמה חריגים בודדים של קומץ רשויות מקומיות המבקשות להפחיתו כדי להקל על תושביהן. מספרן של צדיקות אלה הוא בערך חמש, לא יותר מכך).
מס הארנונה מועלה באופן תמידי מדי שנה על בסיס של שני נדבכי עושק שנוצרו בחוק ההסדרים במשק המדינה בשנת 1992 בפרק הרשויות המקומיות.
הנדבך הראשון הוא הצמדה אוטומטית מדי שנה למדד משולב שהוא מחצית ממדד יוקר המחיה ומחצית ממדד השכר הציבורי. הצמדה אוטומטית זו, ללא נגיעת יד אדם, היא אחד העיוותים הראשונים בשיטת המיסוי של הארנונות. ההגדרה של המגזר הציבורי היא רחבה ביותר, והיא כוללת לא רק את שירות המדינה אלא גם בתי חולים ממשלתיים וגופים ציבוריים שונים.
כאשר מדד השכר במגזר הציבורי עולה פי ארבע לעומת מדד השכר במגזר הפרטי, כמו שהיה בשנת 2013, או כאשר מתבצעות במגזר הציבורי חריגות שכר בהיקפים של מאות אלפים ואפילו מיליונים, כפי שאנו לומדים מדי שנה, עם ישראל כולו סופג העלאות אלה דרך צינור מס הארנונה. כשעודכן מס הארנונה לשנת 2014 מדד המחירים לצרכן עלה ב-1.34%, בעוד שמדד השכר במגזר הציבורי עלה ב-5.39%. כתוצאה מכך, מס הארנונה לכל עם ישראל עלה ב-3.36% או 3.66% (57 רשויות שחתמו עם משרד האוצר על הסכם הלוואה למדינה בסך של 450 מיליון ש"ח, ובתמורה הורשו להעלות את מס הארנונה בשיעור של 0.3% נוספים מעבר לנוסחת העדכון הכללית). מאחר ומדובר בהצמדה אוטומטית, בזמן חקיקת החוק היו כוונות טובות. שאפו שהרשויות המקומיות תתייעלנה, ואז נקבע שההצמדה תהיה רק ל-80% מאותו המדד המשולב.
לפני בערך כשנתיים הוחלט לבטל את מדד ההתייעלות, וכך עם ישראל כולו משלם מס ארנונה גבוה יותר, העולה מדי שנה במלוא עליית המדד המשולב.
הנדבך השני, על גב הנדבך הראשון, הוא האישורים החריגים להעלאת הארנונה. המחוקק סבר כי יכולים להיות מקרים יוצאי דופן, חריגים במהותם, שיצדיקו לאפשר העלאה מעבר להעלאה האוטומטית פרי ההצמדה למדד המשולב.
המסלול להעלאה נוספת חריגה במס הארנונה בנוי כך: הרשות המקומית מגישה בקשה למשרד הפנים, פקידות משרד הפנים בודקת, שר הפנים מאשר, ולאחריו חותם גם שר האוצר. האישור החריג ניתן ללא בקרת המחוקק, ללא שקיפות וללא שאפילו יש מודעות ציבורית להעלאה זו. עם הזמן, הרשויות המקומיות החלו להרחיב את השימוש בבקשות לאישורים חריגים, שכן היענות המשרדים להעניק להם אישורים חריגים אלה יצרה את הפיתוי הנדרש.
בשנת 2012 כבר הוצף משרד הפנים בבקשות למתן אישורים חריגים ומשום כך, ואני מצטט מה שהוסבר לבית המשפט בהצהרת הפרקליטות:
"בוצע ביוזמת מנכ"ל משרד הפנים ועל דעת משרד האוצר 'פיילוט' במסגרתו ניתן בשנת 2012 אישור אוטומטי לבקשות להעלאת תעריף הארנונה לסיווגים שאינם למגורים, ובלבד ששיעור ההעלאה המבוקש (מעבר לעדכון האוטומטי) אינו עולה על 15%".
נא שימו לב: "מעבר לעדכון האוטומטי".
פרקליטות המדינה הצהירה ביושר רב שבישראל הועלו המסים במסלול ירוק. הליך זה כונה "אישור אוטומטי". על כך אמר מבקר המדינה בדו"ח המקיף שהוא הוציא באשר לנושא השימוש באישורים החריגים להעלאת הארנונה, ואני שוב מצטט:"מהנתונים עולה כי היקפן הגדול של הבקשות המאושרות כאישור חריג אינו עולה בקנה אחד עם מטרת החקיקה – לאפשר העלאה חריגה במקרים מיוחדים בלבד – והדבר הופך את החריג לכלל ומשמש אמצעי לעקיפת המנגנון והתכלית של חוק ההקפאה".
מסקנה פשוטה, בלתי נמנעת, שאינה מתעלמת מהמשמעות והתוכן של המונח "אישור חריג", שכן הוא מאושר מעל ובנוסף להצמדה האוטומטית הגבוהה מאוד בלאו הכי. לא צריך הרבה להתעמק כדי להבין שאישור חריג צריך להיות מוענק בנסיבות יוצאות דופן, בהתייחסות ספציפית לרשות המבקשת, כחריג לנורמה המקובלת, ולא שהחריג עצמו יהפך לנורמה.
אבל מול נדבכי העושק שתוארו בקצרה ברשימה זו, של נוסחת ההצמדה האוטומטית, ביטול מדד ההתייעלות, שפע האישורים החריגים – בית המשפט העליון בבג"צ 4771/13 בחר להעניק הכשר להעלאת המס במסלול ירוק. הוא פסל את העתירה של לשכת התיאום של הארגונים הכלכלים, וקבע ששיקול הדעת שהוקנה לשרים מאפשר הפעלת סמכותם גם להעלאת מס הארנונה, במסגרת מה שקרוי האישור החריג, על ידי אמות מידה כלליות וללא בדיקה ספציפית של כל רשות ורשות בנפרד אם אכן נוצרו אותן נסיבות מיוחדות המצדיקות את מתן האישור החריג.
יש לי הערכה כנה לשופטי בית המשט העליון ואני מתאמץ לשמור עליה; אולם החלטה כאמור משמעותה אי הבנת המטריה ועיוות מושג המס במדינה דמוקרטית.
במילים מכובסות ומשפטים כלליים, הפך בית המשפט העליון לא למי שמגן על הציבור בפני עושק המסים ולא למי שמקבע אמות מידה הקובעות שמס אפשר להטיל רק בדרך מתוקנת, הגיונית ונכונה, על פי פרשנות חוק מצומצמת ולא פרשנות חוק מרחיבה. יהיו המילים שנאמרו אשר יהיו, ויהיו המשפטים שנוסחו אשר יהיו, התוצאה היא ברורה ביותר: החלטת בית המשפט העליון משמעותה מתן גיבוי למהלך שלא נעשה עד היום כדוגמתו בישראל, הרשאה להעלאת מסים במסלול ירוק; "החריג אומץ כנורמה".
אם נעשה פרפראזה על אמרת צ'רצ'יל, כי גם כאשר האסטרטגיה מעוררת התפעלות כדאי לבחון לפעמים את התוצאות; על זה יאמר: גם כאשר החלטת בית המשפט העליון ניתנת במשפטים המנוסחים היטב, כדאי מאוד להתבונן בתוצאה.
בין שתי הקביעות, זו של מבקר המדינה וזו של בית המשפט העליון, מן הנכון להעדיף את זו של מבקר המדינה. תוצאה זו מסבירה עד כמה נחוצה חקיקה כדי להגן על הציבור בישראל.
באחד מהדיונים בבית המשפט העליון, אמר כב' השופט אליקים רובינשטיין:
"שוב פרשת ארנונה – עד מתי נכלה ימינו בפרשיות ארנונה שונות ומשונות?"
ובכן, לבית המשפט העליון ניתנה ההזדמנות לעשות צדק בנושא, אולם הוא בחר להגן על עושק הארנונה, ועל כן יתכן ויאלץ לכלות כוחותיו בעתירות ארנונה נוספות; על שום שפעמים רבות בית המשפט הוא מבצרו היחיד של העשוק.
מאמר דומה פורסם בגלובס 14.1.15
