דו"ח מבקר המדינה בנושא התקינה - ממצאים עיקריים והמלצות

מבקר המדינה פרסם לאחרונה דו"ח שנתי חדש, מס' 65 א', הסוקר, בין היתר, את תחום התקינה ואכיפתה בארץ.

להלן תמצית הממצאים וההמלצות של המבקר, מהיבטים שונים:

ייצוג מגזרי משק שונים בועדות תקינה

המבקר מצא כי בועדות התקינה של מכון התקנים הישראלי(המכינות את התקנים הישראליים), שיעור נציגי התעשיינים בועדות המרכזיות הוא כ- 25% בממוצע וגדול במידה ניכרת משיעור נציגי הסוחרים(כ- 6% בממוצע) והצרכנים (כ- 11% בממוצע).

משרד הכלכלה השיב למבקר(בחודש מרץ 2014) לטיוטת הדו"ח, כי בימים אלו מתבצעת בדיקה לנושא הרכב ועדות התקינה. המבקר הוסיף כי לאחר סיום הביקורת שלו הוגשה על ידי איגוד לשכות המסחר עתירה לבג"ץ למתן צו על תנאי להגדלת ייצוג האיגוד בכל מוסדות המכון, באופן שהייצוג יהלום את חלקו של מגזר המסחר והשירותים במשק ולכל הפחות לא יפתח מהייצוג של מגזר התעשייה המקומית. עתירה זו עודנה תלויה ועומדת בפני בית המשפט העליון.

מבקר המדינה ממליץ, מאחר שלהרכב ועדות התקינה השפעה מהותית על התקנים בישראל, מן הראוי כי משרד הכלכלה בשיתוף מכון התקנים יבחנו בשנית את הרכב ועדות התקינה ויפעלו לשם יצירת איזון נכון בין הנציגים השונים.

תקנים רשמיים

המבקר מצא כי בארץ קיימים כ- 3.260 תקנים, מהם כ- 550 תקנים רשמיים
וכ-200 תקנים מחייבים, ובפעילות של משרד הכלכלה, במסגרת רפורמה בתקינה, אותרו 120 תקנים שהמשרד התכוון לבטל את רשמיותם, אך לאחר סיום הביקורת הוסרה הרשמיות רק מ- 61 תקנים(למעשה מדובר אף על פחות תקנים, שבחלקם בוטלה הרשמיות שלהם רק באופן חלקי).
המבקר ציין כי האפשרות להסרת רשמיות מתקנים נוספים לא קודמה בשל התנגדויות של משרדי ממשלה שונים ושל מכון התקנים.
מבקר המדינה מותח ביקורת על כך שבמשרד הכלכלה לא נקבע נוהל עבודה המסדיר מנגנון לפרסום תקנים רשמיים או להסרת רשמיותם לפי קריטריונים קבועים, ברורים ושקופים ולא נקבע לוח זמנים לכך. המבקר מציע למשרד הכלכלה לשקול את הנסיבות שבעטיין נדרשת בדיקה של תקנים, להגדיר מה הם הצרכים הזוכים למענה עם קבלת תקנים רשמיים או עם ביטולם ומהו פרק הזמן הראוי לביצוע בחינה זו.

אימוץ בארץ של תקנים בין-לאומיים

המבקר מציין כי בעבר מרבית התקנים הישראליים היו מקוריים ולא התבססו על תקנים בין-לאומיים. החל משנת 2007 מכון התקנים אמנם פועל על פי הנחיות תיקון שנעשה לחוק התקנים, על ידי החלפת תקנים ישראליים רשמיים מקוריים בתקנים בין-לאומיים מאומצים, אך תקנים רשמיים ומחייבים רבים ובכללם רוב התקנים בתחום המזון הם עדיין תקנים ישראליים מקוריים.

המבקר מציין כי למרות שמכון התקנים ומשרד הכלכלה דיווחו לו בסוף שנת 2013 כי מקורם של כ- 60% מכלל התקנים ושל כ- 90% מהתקנים הרשמיים הם תקנים בין-לאומיים, הממצאים שלו גילו כי רק כ- 30% מכלל התקנים המאומצים אומצו כלשונם והיתר אומצו עם שינויים ותוספות היחודיים לישראל. מתוך התקנים הרשמיים המאומצים רק 5% אומצו כלשונם.

המבקר מעיר למכון התקנים כי עליו לזרז את המעבר לתקנים בין-לאומיים, בהתאם להוראות החוק ובהתאם להמלצות ועדת טרכטנברג. בנוסף, על משרד הכלכלה ועל הממונה על התקינה לוודא כי הוראות החוק מקוימות כאמור.

המבקר קובע - "מצב שבו רק 5% מהתקנים הרשמיים הבין-לאומיים המאומצים בישראל אומצו כלשונם, על אף הוראות החוק שלפיהן רק בנסיבות מיוחדות ישונו תנאים מתקנים בין-לאומיים, מלמד כי יישום מדיניות התקינה בישראל אינו תואם את רוח החוק ואת הרציונל העומד בבסיס הוראות הסעיף בחוק, אשר נועד להסיר חסמי יבוא, להגביר את התחרותיות במשק ולאפשר את שילובה של ישראל בשווקים הבין-לאומיים, דבר זה עלול לפגוע בצרכן הישראלי הן בשל רמת המחירים המושפעת מכך והן בשל הצמצום במגוון המוצרים המיובאים, כפי שנכתב בדברי ההסבר להצעת החוק."

משרד האוצר הגיב לטיוטת הדו"ח כי התקינה הישראלית היחודית אכן מהווה חסם משמעותי ליבוא אך הוא סיכם עם משרד הכלכלה ועם מכון התקנים כי האחרון יבצע מיפוי של החריגים הלאומיים בתקנים הרשמיים וכי הממונה על התקינה יסיר את הרשמיות מדרישות אלו או יעבירן לקבוצה שבה נדרשת חובת הצהרה בלבד של היבואן בשלב היבוא.

המבקר ציין כי ככל שקיימת אסדרה יחודית הנובעת מהתאמת התקנים לדין הישראלי(כטענת מכון התקנים לסיבות לסטיות מסוימות שנעשו בתקנים הישראליים) ראוי לבחון האם הכרחי לכלול אותה כחלק מהתקן דווקא.

בדיקות תקן ביבוא

בדו"ח המבקר מצוין כי על רוב המוצרים המיוצרים בישראל לא חלה חובת בדיקות תקן רשמי בעת יציאתם משער המפעל ולעומת זאת המוצרים המיובאים חייבים לעבור במכון התקנים בדיקת דגם ובדיקות התאמה לכל משלוח יבוא.

הדו"ח סוקר התפתחויות היסטוריות בתחום בדיקות התקן במטרה להתמודד עם הטענות שבדיקות היבוא מייקרות אותו ומהוות חסם של ממש ליבוא, וביניהם: הקמת ועדה בראשותו של פרופ' סיני דויטש(שבהמלצותיה תמכה בהרחבת ההכרה בבדיקות הנעשות בחו"ל באמצעות הסכמי הכרה הדדיים בין מדינת ישראל למדינות אחרות), הקמת ועדת פרופ' טרכטנברג שבעקבות המלצותיה הוחלט להטיל על מנכ"ל משרד הכלכלה לקדם חתימה על הסכמים בין-לאומיים שעיקרם הכרה בתעודות מחו"ל להתאמת טובין מיובאים לתקנים מחייבים או לדרישות טכניות אחרות, שינוי חוק התקנים ושינוי פקודת היבוא והיצוא כך שברירת המחדל להסדרת יבוא טובין שעליהם חל תקן רשמי תהיה הגשה "תצהיר יבואן".

אף שבית המשפט העליון דחה את הבקשה של איגוד לשכות המסחר(בג"ץ 7428/01) לאפשר עריכת בדיקות תקן ביבוא מלבד מכון התקנים הישראלי גם למעבדות ישראליות "מוסמכות" ו- "מאושרות", וקבע כי הפגיעה בחופש העיסוק של מכוני בדיקה חלופיים היא מידתית וכי אין להתערב בהחלטת הממשלה בעניין זה (שקבעה שבשלב זה אין לפתוח את בדיקות התקן ביבוא לתחרות), מבקר המדינה מציע לבדוק את העניין מחדש, כדי לאפשר כניסה של מכוני בדיקה נוספים לתחום בדיקות התאמה לטובין מיובאים.

הכרה באישור בדיקה ממעבדות בחו"ל

בדו"ח מצוין כי בתיאום בין משרד הכלכלה ואגף התקציבים במשרד האוצר נערך פיילוט של התקשרות עם מעבדה גדולה בחו"ל לשם קבלת הכרה אצל הממונה על התקינה בבדיקות התקן מחו"ל, אך בשל התנגדות הנהלת מכון התקנים לפיילוט המתוכנן התוכנית לא יצאה לפועל.

במקום זאת נקבע שעד סוף שנת 2013 מכון התקנים יחתום על הסכמי הכרה הדדיים בבדיקות תקן(בדיקות דגם) עם שלוש מעבדות בין-לאומיות. המבקר מדווח כי עד סיום הביקורת שלו חתם מכון התקנים על הסכמי הכרה הדדית בבדיקות עם חמש מעבדות בין-לאומיות בתחומים שונים.

המבקר הבין מבדיקתו כי מאחר ובמרבית התקנים הרשמיים המאומצים בוצעו בארץ התאמות ושינויים, המחייבים ביצוע בדיקות השלמה לפי החלטת מכון התקנים, עולה חשש כי המטרות שהוצבו לצמצום הבדיקות ביבוא לא יושגו וכי ההליכים המסורבלים לא יצומצמו.

איגוד לשכות המסחר העביר לידי נציגי המבקר חומר רב בתחום התקינה ואכיפתה ובדו"ח מצוין שהאיגוד הדגיש בתגובתו כי "בבדיקות היבוא העלויות הגדולות של הבדיקות הן בבדיקות ש', של כל משלוחי היבוא, גם באותם מקרים שקיימים הסכמי הכרה עם גופי בדיקה מחו"ל ובידי היבואן אישורי בדיקה דגם מחו"ל".

המבקר מתייחס לכך שמעבדות מכון התקנים אינן חייבות על פי החוק, בהסמכה של הרשות הלאומית להסמכת מעבדות אך לדעתו "בדיקות מקצועיות ובלתי תלויות לצורך הסמכת מעבדות הן אמצעי לפיקוח ולבקרה נאותה על מעבדות המכון. על כן, מן הראוי כי משרד הכלכלה, הממונה על התקינה והמכון עצמו ישקלו את חובת ההסמכה על כל מעבדות המכון.
הסמכת המעבדות תאפשר פיקוח ובקרה נאותים על כשירותו המקצועית של מעבדות המכון במסגרת השירות הניתן לציבור הרחב."

נשאלת השאלה כיצד גופי בדיקה "מוסמכים" מחו"ל יסכימו לחתום עם מכון התקנים הישראלי על הסכמי הכרה הדדית בבדיקות אם לא כל מעבדות המכון מוסמכות. אין לקבל את טענת מכון התקנים בתגובתו לטיוטת הדו"ח כי - הסמכה של מעבדות המכון תביא לייקור תשומות העבודה, וסופה לייקר את בדיקות היבוא.

המבקר מעיר למשרד הכלכלה כי בשל העובדה שהמכון הוא גוף עיסקי המצוי בתחרות בשוק בדיקות היצוא, יש טעם לפגם בהיותו הגורם החותם על הסכמי הכרה הדדיים המשפרים את מעמדו בתחרות הקיימת בשוק זה, לכן מן הראוי כי המשרד ירחיב את הסכמי ההכרה של מדינות, על מנת שמעמדן של המעבדות הפרטיות לא ייפגע.

המבקר מתייחס בדו"ח שלו להיבטים נוספים שבתחום התקינה ואכיפתה, כגון: שיפור השירות של מכון התקנים ליבואנים,אישורי תל"ח (תקן לא חל), מחירון מכון התקנים, תפקידיו השונים של מכון התקנים ועוד.

סיכום

וכך קובע המבקר בסוף הדו"ח:

"משרד מבקר המדינה מעיר למכון התקנים כי סמכותו של המכון מכוחם של חוק התקנים ושל צו יבוא חופשי היא למתן אישור ת"ר לטובין מיובאים ואין היא כוללת בדיקות עמידה באסדרה שאינה כלולה בתקנים הרשמיים. זאת ועוד הכללת אסדרה מקומית בתקנים עלולה להשפיע אף על שיעור ההתאמות הלאומיות בתקנים הרשמיים ועל בדיקות ההתאמה לת"ר המבוצעות על ידי המכון.

מכון התקנים הוא מחד גוף ממשלתי המשמש כזרוע הארוכה של משרד הכלכלה כשותף לתהליך התקינה ובבדיקות התאמה לת"ר לטובין מיובאים: ומאידך הוא גוף מסחרי המתחרה במעבדות פרטיות. מן הראוי כי משרד הכלכלה יבחן את האפשרות לניתוק הקשר בין תהליך התקינה לבין בדיקות היבוא וכן בין הפעילות הממשלתית לבין הפעילות המסחרית של המכון. בד בבד על משרד הכלכלה ועל הממונה על התקינה לחזק את מנגנוני הפיקוח והבקרה על עבודת המכון בכובעיו השונים."