"אינפלציה של חקיקה – כרוניקה של אי משילות"

גם המשילות נפגעת. הממשלה והקואליציה נאלצים להתמודד עם מבול החקיקה, ותשומות הזמן המושקעות בכך, כדי לנסות לנטר ולמנוע חקיקה פופוליסטית פוגעת ביכולת למשול ולהשקיע את מירב האנרגיות לקידום אינטרסים ציבוריים, שלשמם נבחר השלטון המרכזי.  מכיוון שנחזה להיות כי "מדד הכמות" ולא "האיכות" הוא המדד המכריע בשנים האחרונות, מרבית הצעות החוק חורגות מגבול המידתיות, בעלי נימה פופוליסטית ורבות מהן מכוונות, ללא מחשבה תחילה, כנגד "אויב הציבור", שהוא המגזר העסקי. הצעות החוק הרבות מבקשות להטיל חובות רבות, שונות ומשונות, על המגזר העסקי ומייצרות נטל והכבדות מיותרות על המשק בכללותו – הכול בתקווה להשיג "הון פוליטי".

היסטוריה של "ליגת החקיקה".

ממסמך רקע שהוכן ע"י מרכז המחקר והמידע של הכנסת בשנת 2000 עולה כי, המספר הממוצע של הצעות חוק פרטיות שהונחו ע"י כלל חברי הכנסת בכל אחת המכנסות, החל בכנסת הראשונה ועד הכנסת ה- 12, עמד על 336 הצעות חוק פרטיות. 

בשנים האחרונות (הכנסות ה- 18 ועד הכנסת הנוכחית, הכנסת ה- 20), ישנה מגמת עליה מאד משמעותית בשטף הצעות החוק הפרטיות המונחות על שולחן הכנסת. כלומר, "הליגה" הישראלית לחקיקה, היא מן המובילות בעולם, וחברי הכנסת בישראל הינם שיאנים, בסטנדרטים בין-לאומיים. כאמור, מדד ה"כמות" הוא שקובע, ולא ה"איכות", שכן אחוז הצעות החוק "הפרטיות" שהופכות להיות לנורמה חברתית הכתובה עליי ספר ונרשמת בספר החוקים של מדינת ישראל, היא נמוכה באופן יחסי.

מי המפסיד?

בסופו של יום, מי שמפסיד מכך הינו הציבור בכללותו: במקום להתמקד בעבודה פרלמנטרית בסוגיות יסוד ממוקדות, החשובות לציבור בכללותו, לרבות בנושאי חברה, כלכלה, ביטחון, חינוך ורווחה, מתבזבז זמן פרלמנרטרי, בהליכי חקיקת סרק, בניסיון לנטר אותם, ולרוב בניסיון למנוע אותם, במקום לעסוק בסוגיות הליבה, ולהשקיע משאבים ומאמצים בהליכי חקיקה משמעותיים ויסודיים, החשובים לציבור כולו.

לא ניתן לומר זאת במילים אחרות: התופעה המוצגת, הינה בזבוז משאבי ציבור, באור היום, בהליכי חקיקה מיותרים!

המחוקק הישראלי  הינו שיאן ברמה הבינלאומית

על פי מחקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה, בעשור האחרון הונחו על שולחן הכנסת 12,725 הצעות פרטיות. בתקופה מקבילה בבריטניה הוגשה 582 הצעות, ובדנמרק 155 בלבד – הדבר מדבר בעד (או נגד) עצמו!

ולשאלת המשילות, תוך השוואה בינלאומית, באספקלריית הליכי חקיקה:

שיעורה של החקיקה שמקורה בהצעות חוק פרטיות, מתוך כלל החוקים שאושרו בעשור האחרון, גבוהה בישראל בצורה קיצונית - כמעט מחצית מהחוקים שאושרו בישראל, בעשור האחרון ל- 46%, מקורם בהצעות חוק פרטיות. באוסטריה, סלובקיה וצ'כיה, לשם השוואה, מגיע היקף החקיקה שמקורה בהצעות חוק פרטיות לכ- 20% מכלל החוקים שאושרו בעשור האחרון; בבריטניה ובהונגריה עומד שיעור זה על כ- 15%; ואילו ביתר המדינות הנסקרות (אוסטרליה, אירלנד, דנמרק, הולנד, נורבגיה, סלובניה ופינלנד) שיעור החקיקה שמקורה בהצעות חוק פרטיות מתוך כלל החוקים שאושרו בהן בעשור האחרון, הוא נמוך עד מזערי, ועומד על אחוזים בודדים בלבד.

מנתונים לפרקטיקה

מבול ההצעות החוק הפרטיות יוצרות עומס על הממשלה, וועדות השרים ומשרדי הממשלה והרגולטורים השונים. הצעות החוק תובעות זמן עבודה יקר מהלשכות המשפטיות ומגורמי רגולציה. במקום לתעל את זמן העבודה במתן שירות לציבור, כל הגורמים הללו נאלצים לקחת חלק במשחקי "ליגת החקיקה", תוך השקעת תשומות זמן ניכרות, המוערכות בעשרות מיליוני ₪ בשנה, בשעות עבודה על חשבון הציבור.

לדברי שר המשפטים בכנסת ה- 19, פרופ' יעקב נאמן, בכנסת ה- 18 הונחו על שולחנה כ-4,600 הצעות חוק; ועדת השרים לחקיקה קיימה בתקופת כהונתה של הכנסת ה- 18,  150 ישיבות; 2,850 הצעות חוק עמדו על סדר-יומה של ועדת השרים לחקיקה; 320 הצעות חוק ממשלתיות אושרו בוועדה, 2,017 הצעות חוק פרטיות עמדו על סדר-יומה של הוועדה. הוועדה החליטה להתנגד ל-1,050 הצעות חוק פרטיות ולתמוך ב-359 הצעות חוק פרטיות.

והתופעה רק הולכת ומתעצמת, חברי הכנסת ה- 20 הניחו למעלה מ- 2,500 הצעות חוק פרטיות בתשעה חודשי פעילות בלבד (החל מחודש מאי 2015 ועד לחודש ינואר 2016).

ויש לזכור, כי לחלק גדול מאוד מהצעות החוק הללו יש השפעה ישירה על המגזר העסקי, המניע את גלגלי המשק והכלכלה ומייצר מקומות עבודה בישראל. בכל פעם שמכבידים על המגזר העסקי, בהוראות רגולטוריות נוספות, שחלקן גורם לו להוצאות נוספות בגין פעילותו העסקית, הדבר גורם לנזק כפול לכולנו: האחד, תמריץ שלילי להקמת עסקים חדשים בישראל ופיתוח עסקים קיימים, והשני, העלויות הנוספות "מגולגלות", לצרכן אשר משלם על-כך ביוקר מחייה הולך ומתגבר.

כך, במהלך 9 חודשי עבודה בלבד, בכנסת הנוכחית (הכנסת ה- 20), הונחו לא פחות מאשר 145 הצעות חוק בתחום יחסיי העבודה, 106 בתחום הצרכנות, 7 בתחום ההגנה על הסביבה, ובנושאים אחרים שיש להם השפעה על המגזר העסקי 72 הצעות חוק .

"ליגת החקיקה" הישראלית הולכת וצוברת תאוצה: הח"כים מתחרים ביניהם על ראשות הליגה. בכל סיעה מסיעות הבית ניתן למצוא את הח"כים המובילים. ובספורט כמו בספורט, הטבלה אינה משקרת:

דווקא סיעות הבית שאינן חברות בקואליציה הינן שיאניות מובילות.

בראש הטבלה, "הרשימה המשותפת", עם 13 חברי כנסת, 650 הצעות חוק מונחות, והשיאן בסיעה חה"כ דב חנין; במקום השני, "המחנה הציוני", עם 24 חברי כנסת, 621 הצעות חוק, השיאניות חה"כ מירב מיכאלי וחה"כ שלי יחימוביץ'; במקום השלישי, "מר"צ", עם 5 חברי כנסת , 331 הצעות חוק מונחות, והשיאנית הינה יו"ר המפלגה, חה"כ זהבה גלאון. 

במדינת ישראל, אין ארגון אפקטיבי של פעילות המחוקק, ישנם 120 חברי כנסת השייכים לסיעות שונות עם אג'נדות שונות, שלעיתים מנסים באמצעות הליכי חקיקה מתישים לפגוע במשילות השלטון המרכזי. ישנה התחושה כי המחוקק עובד בחלל ריק תוך קידום אינטרסים צרים, ללא החלטה מושכלת.  לא מתבצע בירור מעמיק אשר נותן תמונה רחבה כגון עליות והשפעות שונות טרם הנחת ההצעה על שולחן הכנסת.

וכל זאת, מבלי לשאול את השאלה הבסיסית והמתבקשת: מהי טובת הציבור ?

בתקופה האחרונה אנו עדים לכך כי אינפלציית החקיקה מתחילה לתפוס מקום בשיח הציבורי, וטוב שכך. חה"כ דוד ביטן (ליכוד), יו"ר וועדת הכנסת, בכנסת הנוכחית, מבקש ליזום רפורמה שתגביל את חברי הכנסת, כך שכול חבר כנסת יוכל לקדם לא יותר מאשר שתי הצעות חוק פרטיות בשנה – זו היא רפורמה מבורכת לביטול "ליגת החקיקה הישראלית, אך היא דורשת שינויים חקיקתיים ותקנוניים (תקנון הכנסת) כבדי משקל.

ועד ילד יום, ועל מנת למנוע בעיקר חקיקה המכבידה על המגזר העסקי המניע את גלגלי המשק, כדי שלא ישותק, יש לפעול לביצוע "חסימות" לגיטימיות-מידתיות בהליכי חקיקה.

הזרוע המרכזית לטיפול בסוגיה הינה ועדת שרים לענייני חקיקה, שבראשה, כיום, עומדת שרת המשפטים, חה"כ איילת שקד (הבית היהודי).

בהחלטת ממשלה (החלטה מס' 4027 מיום 25.11.2011), הטילה הממשלה על האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה, בסיוע משרד הכלכלה, להכין "תורת רגולציה". תהליך זה נקרא RIA) – (Regulatory Impact Assessment- הערכת השפעות הרגולציה, שמטרתו בדיקת השפעות החברתיות, כלכליות וההשלכות הרוחביות של הרגולציה על המשק. בשנים האחרונות מסתמן כשל רגולטורי המאופיין בריבוי רגולציה המתמקדים בשינויים נקודתיים  ולא משמעותיים ללא בחינה יסודית של המצב הקיים. אומנם, רגולציה חדשה יכולה לתת מענה לבעיה ספציפית אך יחד עם זאת יש לבחון האם היא מוסיפה נטל שהופך את ההליך למוגזם ולא מוצדק.

שני עוגנים ל"פתרון ראשוני" -

• הצעת חוק פרטית לא תוכל לבוא לדיון בפני וועדת שרים לענייני חקיקה טרם הליך ה- RIA יסתיים לגביה. המשמעות המעשית היא שתהליך ה- RIA צריך להיעשות כבר בשלב של הנחתה של הצעת החוק על שולחן הכנסת, טרם שהצעת החוק מועלית לועדת שרים לענייני חקיקה (במסגרת "התקציב" הסיעתי המוקנה לכל סיעה). ממילא, בדרך רגילה, הליך החקיקה דורש כי לאחר הנחתה של הצעת החוק יחלפו 45 ימים לפחות מאז הונחה הצעת החוק על שולחן הכנסת ועד אשר היא תועלה לוועדת שרים לענייני חקיקה, במסגרת ה"תקציב הסיעתי". תקופת המתנה זו, יכולה לאפשר לכל משרד ממשלתי רלוונטי להעביר את עמדתו לועדת השרים לענייני חקיקה, וזאת לאחר שבדק את השלכותיה של ההצעה כפי שעושה זאת דרך קבע בדרך ראויה ובחשיבה מושכלת משרד הכלכלה, בראשותו של מנכ"ל המשרד, מר עמית לנג. יש למנוע העלאת הצעת חוק פרטית לוועדת שרים לענייני חקיקה טרם שהולמה עבודת ה- RIA, על הצעה זו. הפתרון המוצע יאפשר ליו"ר ועדת שרים לענייני חקיקה, והשרים חברי הוועדה לקבל תמונה ממשית על השפעת הצעת החוק, ואלו יצטרכו לקחת את השלכות הצעת החוק בחשבון בעת הצבעתם.

• מהלך מקביל, צריך שיעשה באמצעות "הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים" במשרד הכלכלה. מנתונים שפורסמו במהלך חודש ינואר 2016 על ידי הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים, במסגרת "דו"ח תקופתי על מצב העסקים הקטנים והבינוניים בישראל" עולה כי, כדי להגיע ליעד שהציב משרד הכלכלה לשנים הקרובות לעמוד בו, על ישראל להיות בין 15 הכלכלות המובילות בעולם. לשם כך, ישראל חייבת להוביל בעולם גם במדיניותה כלפי מגזר העסקים הקטנים והבינוניים המהווים 99% מכמות העסקים במשק, ולחזקם, ואנו נוסיף ובוודאי שלא לדכאם!

בימים אלו ממש נידונה בכנסת הצעת "חוק עסקים קטנים ובינוניים" ומסגרת הצעת חוק חשובה זו יש לדאוג כי על "הסוכנות לעסקים קטנים ובינוניים" תוטל חובה סטטוטורית, לבחון כל הצעת חוק, מיד עם הנחתה על שולחן הכנסת, וטרם הבאתה בפני וועדת שרים לענייני חקיקה, ולהביא בפני וועדת השרים לענייני חקיקה ולאחר מכן, עם התקדמות הליכי החקיקה, במסגרת הדיונים בועדות הכנסת, את חוות דעתם של אלה האמונים על מניעת ההכבדה על עסקים קטנים ובינוניים, ולהטיל על נציגי הסוכנות לבוא ולהציג את עמדתם בכל דיון אשר יתקיים במסגרת הליכי החקיקה.

נדמה כי לחברי הכנסת קל יותר לחוקק חוקים שטחיים ולא רלוונטיים המטילים חובות על המגזר העסקי על מנת לזכות בנקודות זכות בציבור, "הון פוליטי", לכאורה. מצב דברים זה צריך להשתנות, כללי המשחק צריכים להשתנות - הציבור  בישראל אינו אדיש והביקורת הציבורית באה לידי ביטוי באופן מאד בולט והמודעות  בציבור לנושאים הכלכלים גבוהה במיוחד.

כותבי המאמר: דן כרמלי,  המשנה למנהל הכללי באיגוד לשכות המסחר ויפה חובב, משפטנית באיגוד לשכות המסחר